или как да поставим нещата на правилните места?

Александър Михайлов

Списание „Градове&Региони“, бр. 6

Децентрализацията е една от най-дискутираните теми на съвремието. Теорията и практиката непрекъснато се обновяват на основата на различни модели, подходи и стратегии. Всички те споделят разбирането за децентрализацията като процес на прехвърляне на правомощия и средства за тяхното осъществяване от централно на по-ниско ниво на управление, в случая с България към общините. Добре работещите държави се характеризират с децентрализация, основана на принципа на субсидиарността, т.е. решенията се вземат на възможно най-близко до хората ниво. По този начин, децентрализацията е процес на предоставяне на общините отговорността за осъществяването на услуги, при което те имат необходимите ресурси и възможност за самостоятелно вземане на решение.

Има две основни насоки, по които се развива процесът на децентрализация в България. Първата се характеризира с постоянно усъвършенстване на институционалната и правна рамка на местното самоуправление - това е една всекидневна борба за подобряване работата на институциите в полза на местното самоуправление и все повече средства да отиват за общините.

На второ място е децентрализацията като кауза. Целта е темата да се включи като приоритет в процеса на формиране на политики и да бъде част от програмите и стратегиите на политическите партии и държавните институции. Тук основното мото е „колкото повече, толкова повече” или „колкото повече правомощия се дават на местно ниво, толкова по-добре ще работят общините”.

И при двете насоки действията се фокусират предимно върху технологията на самата децентрализация, и при двете се разчита на автоматизъм на процеса. Важен момент от децентрализационния процес е изграждането на по-висок капацитет на местните власти, защото повишаването на капацитета е условие за прехвърлянето на все повече правомощия от централно на местно ниво. Идеята е, че без децентрализация на управлението са неизползваеми най-важните инструменти на демокрацията: разширяване кръга от граждани участващи в упралението, осигуряване на прозрачност и граждански контрол, установяване на партньарства с бизнеса и гражданските сдружения.

Прехвърлянето на правомощия от централната власт към общините и изграждането на правната и институционална рамка на местното самоуправление е важна задача, но тази рамка трябва да бъде изпълнена със съдържание. От голямо знаечние е местните институции да бъдат работещи и устойчиви и да разполагат с необходимите средства, но по-важно е да не се забравя каква е целта на тази самостоятелност – гражданите да живеят по-добре. Децентрализацията е важен елемент за обществената организация, но на практика децентрализацията не работи ако не е обвързана с процеса на демократизация. Нещо повече, развитието на децентрализацията зависи от нивото на обща демократизация на страната. Това е основната причина да няма успешна децентрализация в страните с т.нар. „суверенна демокрация” (напр. бившите съветски републики). Демократизацията се изразява в ясно разделение на правомощията на властите, спазване върховенството на закона и зачитане на народния суверенитет. Също така е необходимо да се прилагат механизмите на общо пряко, равно и тайно избирателно право, политическия плурализъм при вземането на решения, както и да се гарантират основните права и свободи на гражданите и тяхното право за самоуправление.

Всяка отделна страна има своя история на децентрализацията. Процесът на децентрализация в България започна с началото на прехода през 1989 г. Този процес може да бъде систематизиран в следните четири периода:

1991-1995. Първата фаза на процеса се характеризира с изграждане на институционалната рамка на местното самоуправление в България. Завършена бе административно-териториалната реформа и бяха определени компетенциите на местните власти. Важна част от процеса бе свързана с утвърждаване на процедурите на работа на общинските съвети и взаимодействието им с кмета и общинската администрация.

1996-2001. През този период (1996) бе регламентирана общинската собственост и започна борбата за повече финансови средства. Усъвършенствувана бе и рамката на местното самоуправление, развита бе системата за контрола по законосъобразност върху общинските дейности. Изградена бе основата на системата за обучение на избраните и назначените общински служители.

2002-2007. Въведена бе системата на разходни стандарти в делегираните дейности, което постави началото на нова философия във финансовите отношения между централните и местните власти. Това от своя страна даде тласък на положителни промени в данъчната система на местно ниво и общинското кредитиране. През 2007 бе променена и конституцията в частта й за правото на общините (макар и ограничено) да определят размера на местните данъци и такси.

2008-2012. Общините започват да предоставят нови социални услуги за местните общности. Засилва се фокусът върху развитие на процеса на децентрализация вътре в общината за по-голяма самостоятелност на кметствата и общинските институции, оказващи услуги на населението. Все повече са и общинските правомощия в оказване на основните местни услуги – управление на отпадъците, водоснабдяване и канализация, както и във функционирането на общинска полиция.

В крайна сметка, през последните 20 години е свършена огромна работа във всички възможни направления на живота на местните общности. Прегледани са всички законови възможности и навсякъде, където е възможно са постигнати успехи в отвоюването правата на общините. Спечелени са множество битки за промени във всеки параграф от законите, които регулират отговорностите на централната власт и общините. България е на челно място в приемането и популяризирането на Стратегията за иновации и добро управление на местно ниво на Съвета на Европа. Какво обаче не достига?

Процесът на децентрализация е важен, защото той дава възможност за подобряване на услугите за гражданите и бизнеса. Но развитието на децентрализацията в България към настоящия момент показва, че процесът не е еднозначен. Историята на децентрализацията в нашата страна показва, че е налице успех, когато става въпрос местните лидери да извлекат правомощия и ресурси от централната власт. Нещата не изглеждат толкова позитивни, когато става въпрос за успеха при формирането и провеждането на местни политики. Това е така, защото децентрализацията води до определени икономически ползи но в крайна сметка липсата на механизми за демократична отчетност и контрол от страна на гражданите неминуемо пречи на устойчивостта на процеса, а оттам на развитието на местната общност. Типичен пример за тези твърдения е безумното застрояване на черноморието и планинските курорти, където недемократичните решения на централната власт (напр. т.нар. „заменки”) не минаха през процедури на публично обсъждане в местната общност.

Ето защо връзката между децентрализацията и демократизацията е изключително важна. Демократическата децентрализация е управление, което отчита оптималното отношение от една страна между централната и местна власт, а от друга страна между местните власти и гражданите. И двете съставки – демократизация и децентрализация са еднакво необходими и се допълват.

Недостатъчното ниво на демократизация в държавата води до разрастване на корупцията, което е спирачка за развитието. Проблемът с корупцията в България е, че се генерира предимно на централно ниво, както с реализацията на големите проекти, управлявани от непрозрачните за гражданите централни институции - правителство, министерства и агенции, така и с възприетия в страната модел на партийност при разпределение на бюджетни и проектни средства (примерите тук са може би ограничени като брой, но са със значителен обем средства като например  АЕЦ Белене и Цанков камък).

За съжаление, проблемът с корупцията определено притежава териториални измерения и се реализира на местно ниво. В този смисъл е важно да се обърне внимание на случаи, при които самостоятелността на местните власти може да се превърне в състояние на феодално самозатваряне. Такова развитие е логично и се поражда от натиск, идващ от определени финансово-икономически фактори, които се развиват по-добре в условия на корупционна среда, изградена на основата на политическо експлоатиране на местните ресурси. Най-разпространени са корупционните схеми, свързани с управлението и разпореждането с общински имоти, фирмите, които „редовно печелят” общински поръчки, както и с управлението на общинските фирми.

Клиентелизмът на местно ниво може да се измери и чрез коефициент показващ колко пъти е по-вероятно общината да получи пари, ако кметът и общинският съвет имат същата партийна принадлежност като управляващите на централно ниво, отколкото ако са в опозиция. Определено, в последните няколко години този коефициент е по-малък за средствата, получавани по европейски програми и е без промяна за средствата, получавани чрез редовния бюджет на общината. Основна пречка за развитие на клиентелизма в последните години бе икономическата криза, и като резултат е възможно да е налице намаление на корупцията в сравнение с периода на бърз растеж преди кризата. Един от възможните подходи за преодоляване на клиентелизма е в развитие на процеса на регионализация. Това води до намаляване на политическата корупция на местно ниво, тъй като вземането на решения се прехвърля на регионално ниво, което е по-неутрално политически спрямо централната власт.

Последните 20 години се  характеризират с бурно развитие на информационните технологии. Как те влияят на технологията и процесите на държавно управление? Съществува неоспорима връзка между нивото на централизация и нивото на развитие на информационните технологии. Практиката показва, че колкото са по-развити информационните технологии, толкова по-голямо е изкушението да се избегне децентрализацията.  Това е така, защото тези технологии създават предпоставки, които позволяват на централната власт да управлява обществените процеси и своевременно да получава обратна връзка. В тези случаи обаче, централизираният подход на управление влиза в противоречие с демократичните практики, които изискват широко гражданско участие в процеса на вземане на решения.

Само децентрализацията позволява решения, които отговарят на интересите на общността, защото са взети на основата на по-голяма информираност на гражданите и отчитат разнообразието на тези интереси. Освен това децентрализацията дава възможност за ясно персонифициране на политическата отговорност. Ясната политическа отговорност и гарантираното участие на всички заинтересовани страни дават възможност институциите на местното самоуправление да формират и осъществяват политики в интерес на местните общности и същевременно да създават условия за граждански контрол.

Къде е тогава пресечната точка между процеса на децентрализацията и развитието на информационните технологии? Оптималният вариант се състои в приемането от централната власт да използва информационните технологии за координация и съгласуване вместо за пряко управление. По този начин централната власт ръководи процеса на развитие без да пречи на самостоятелността на местните власти.

Приемането на България в Европейския съюз засили необходимостта от провеждане на координирани политики не само на национално, но и на европейско ниво. В този смисъл, информационните технологии могат да допринесат за още по-големи възможности за координация, като осигурят по-голямо поле на свободни решения на местно ниво. Идеалният вариант е прилагане на местни политики, които отговарят изцяло на местните потребности като разбира се тези политики са съгласувани с регионалните, националните и европейските приоритети. Засега процесът на координация и съгласуване е едно от най-слабите места на централната власт. Това се проявява в особено голяма степен в процеса на работа по Европейски програми и проекти. Съществува консенсус, че липсва координация при определяне на целите и приоритетите, излишна сложност и бюрократичност на процедурите, нарушаване на сроковете, нереалистични критерии за оценка и признаване на разходи и т.н. Всичко това води до разнобой между целите на различните управленски нива, разминаване в сроковете, проблеми с плащанията и в крайна сметка води до загуба на обществена енергия и доверие в институциите.

Какво може да се направи за децентрализацията през следващия етап?

Преди малко повече от 8 години синтезирах липсващите елементи от развитието на процеса на децентрализацията в необходимостта от:

1. Засилване на политиката в обществен интерес. Необходима е такава реформа в местното самоуправление, която е насочена към гражданите и която поставя като върховен приоритет максималната защита на обществения интерес, т.е. онези дейности, които най-добре обслужват мнозинството от населението.  
2. Постоянно оптимизиране на институционалния политически модел, вкл. модернизиране на изборната система, преструктуриране на отношенията между различните управленски и/или териториални нива, отношенията “политика-бизнес” и т.н.
3. Формиране и изпълнение на нови социални политики, насочени предимно към маргиналните групи от граждани. Социалната кохерентност не трябва да е само добро пожелание, а споделена ценност и цел на политиката.
4. Разширяване прилагането на демократични механизми за управление на централно и местно ниво, при които приоритет се дава на включването на гражданите в управлението. Основните принципи при този подход са, че политиката не е толкова резултат, колкото процес и политиката не е област, присъща само на експерти.
5. Насърчаване на публичното участие във формирането на политики, превръщането на властта в споделена функция между властимащите и гражданите.

Целта на работата по тези направления е да се премести центърът на тежестта в процеса на децентрализация от реализиране интересите на общинските ръководства към формулиране и изпълнение на политики, свързани с развитие и защита на права на гражданите. Да, важно е общинските съвети и кметовете да имат повече права спрямо правата на централната власт. Но дали това е желана децентрализация ако в крайна сметка не води до по-добър живот за гражданите? Дали прехвърлянето на правомощия и ресурси към общините автоматично води до повече права и възможности за развитие на гражданите? Историята на децентрализацията у нас показа, че тя е модерна рамка за общественото развитие, но само демократизацията може да я изпълни със съдържание и със смисъл. В този смисъл само съвместното прилагане на децентрализация и демократизация води до превръщане на правните и институционални промени на местно ниво в нов социален капитал, което в крайна сметка е целта на общественото развитие.

Както бе казано по-горе, в България, процесът на децентрализация се възприема като прехвърляне на правомощията за вземане на решения и управлението на местни ресурси от централната власт към местните власти. Така представен процесът на трансфер от центъра към периферията създава впечатление за отнемане на функции и правомощия от централната власт. На централно ниво обаче се търси подобряване управлението на процесите на основата на развити информационни технологии вместо тези процеси да се децентрализират . Типичен пример е провалът на дългогодишните опити за създаване на централизирано управление на административни услуги на „едно гише”.

Може би е дошло време процесът на децентрализация да се представи като поставяне на различните обществени функции и ресурсите за тяхното осъществяване на правилните нива на управление при използване на съвременните информационни технологии за тяхната координация. Освен всичко друго, този подход дефинира процеса повече или по-малко като въпрос на съвместно решение за това кое е най-доброто за цялата държава, отколкото като на загуба на правомощия от централната власт и печалба на права и ресурси от местните власти. Ако в процеса на съвместно решаване освен представители на централната и местните власти се включат и гражданите – като мнение и гарантирано участие в последващи контролни механизми, тогава можем да очакваме, че добавянето на демократичният елемент ще доведе до децентрализация, създаваща условия за повишаване на жизнения стандарт и по-добро обществено развитие като цяло.