Защо имитацията на реформа ни отдалечава от модерна Европa

Ергин Емин

Списание „Градове&Региони“, бр. 4

Изкушен съм още в самото начало да цитирам едно, струва ми се, много актуално определение за децентрализацията, изречено в Учредителното събрание през 1879 година от българския възрожденец и държавник Константин Стоилов. По време на дебатите за мястото на местното самоуправление в Търновската конституция той казва: „...Нашето отечество трябва да съставя едно цяло, но в същото време да гледаме, щото да оставим отделни центрове, които в миниатюрен вид да представляват цялото и на които Конституцията да гарантира самоуправлението.” Това е една не само прекрасна, но и модерна дефиниция. Защото представянето в „миниатюрен вид” през последните три десетилетия е ярко изразена тенденция в съвременна Европа, в която самоуправлението освен право на гражданите е и залог за ефективно управление, за ефикасна администрация.

Наследството

Когато говорим за децентрализация, не можем да не си даваме сметка за наследството от близкото минало и за експериментите на комунистическата партия в областта на административно-териториалното деление и местното самоуправление. В условията на тоталитарен режим реформите през 50-те и 70-те години бяха извършени единствено по волята на висшите партийни функционери и доктрината за социалистическата държава. Нещо повече, днешният модел на българските общини, 264 на брой, е продукт на номенклатурната реформа от края на 70-те години и създаването на 273 селищни системи на територията на страната. До голяма степен тази псевдореформа предопредели сегашната неравностойност на българските общини и неспособността на голяма част от тях да бъдат пълноценни както в осъществяването на своите присъщи дейности, така при изпълнението на делегираните им от централната власт.

Другият негативен факт, който характеризира днешното състояние на нещата е отпадането на второто ниво на местно самоуправление (областите и областните съвети). С приемането на Конституцията от 1991 година бе създаден прецедент в най-новата ни история – за първи път след Освобождението през 1878 година България се оказа само с едно поднационално ниво – общините.

Третият фактор, който влияе отрицателно, е проточването на реформите през годините. През изминалите 20 години централната администрация се срасна със сегашния модел, прие себе си като главен разпределител на услуги, решаващ фактор за местното и регионалното развитие.

Жалоните по пътя

Все пак, въпреки забавянето през годините, има и някои по-важни жалони на промените. На първо място, това е реформата от 1999 година. Премахването на изкуствено създадените области и възстановяването на 28-те бивши окръга в качеството им на административно-териториални единици – области, беше първата по-решителна крачка.

Другата важна стъпка бе приемането на Закона за регионалното развитие и обособяването на 6-те планово икономически региона макар да е жалко, че на това равнище не бяха използвани някои възможности и не бе засилена ролята на регионалните и съответно на областните съвети за развитие. Най-сериозното придвижване напред обаче бяха конституционните промени през 2004 година и предоставянето на общините на особено важното право сами да определят размерите на своите данъци в границите, приети от Народното събрание.

Реформата – начин на употреба

За да отговорим на въпроса докъде стигнахме и въобще накъде върви децентрализацията у нас, е достатъчно да хвърлим бегъл поглед върху последната стратегия стратегия. Като изключим нелепата идея за усъвършенстване на компетенции на областния управител, останалите два приоритета, свързани с прехвърляне на правомощия към общините и повишаване на техния административен капацитет най-вероятно ще останат добри пожелания. Здравият разум сочи, че прехвърлянето на правомощия от централната власт към местната, както и повишаването на капацитета имат свой предел, който не може да бъде преминат. Българската община не е просто обособена териториална единица със свое самоуправление. Тя е част от по-голямото, от региона, от неговия ландшафт, инфраструктура, комуникации, култура, традиции. По тази причина пътят към предоставяне на правомощия и укрепване разширяването на местната демокрация минава именно през институционализираното взаимодействие на общините на регионално равнище. Засега обаче този път е препречен от централната администрация. Ако трябва да сме точни в определението онова, за което говорим, са в най-добрия случай маргинални подобрения на действащата у нас местна демокрация. Бихме могли да приемем тази посока, ако сме убедени, че точно тя е това, което ни е необходимо. Кой знае защо обаче,  на форуми извън страната, нашите партньори остават с впечатление, че децентрализацията у нас е същинска, т.е политическа. Тъкмо по тази причина от различни организации – и наши, и чужди, ни затрупват с анализи именно за такъв тип децентрализация. Дори Съветът на Европа, по специално Конгресът на местните и регионалните власти не може да си представи, че ние се стремим само към усъвършенстване на системата . И през есента на миналата година разгледа мониторингов доклад за състоянието на местната и регионалната демокрация у нас. Месец по-късно Конгресът излезе с препоръка № 310, в която, няма нито дума за „оптимизиране на функционалната компетентност на областния управител”, а съветите за в посока на децентрализация и установяване на регионално самоуправление.

Цената на имитацията

Изпълнението на правителствената програма за онова, което по инерция наричаме децентрализация ще продължи, както изглежда, и през тази и идната година. Но имитацията на реформи има своята висока цена. И тя далеч не е само недоброто усвояване на европейските фондове. Нито пък неспособността на централната администрация да извършва публични услуги и да ги управлява на локално равнище. Цената като цяло се оглежда в забавените структурни и икономически реформи. Виждаме го и в образованието, и в здравеопазването, и в управлението на пътищата, и в обезлюдяването на периферията на страната, и във все по-трудното оцеляване на местните общности. И навсякъде проблемът е един и същ –дори и да има добри намерения, центърът няма на кого да прехвърли правомощия за решаване на регионалните проблеми, не може да се оттегли от ролята си на главен доставчик на публични услуги за гражданите по четирите краища на страната. В някои отношения резултатите от тази централизация са безумни и по същество са дълбоко отрицание както на европейските, така и на българските традиции. Вземете като пример образованието, което някога е било дело на местните общности, а днес на практика е национализиран отрасъл. Спомнете си неотдавнашната снежна драма по пътищата на страната и прескъпите договори, които централната администрация подписа с фирмите, които трябваше да почистят пътната мрежа на регионите. Експертите в сферата на местното самоуправление често цитират в анализите казаното от Алвин Тофлър, че в съвременния свят правителствата на националните държави са в менгеме. От една страна са подложени на натиск отгоре, т.е. интеграционните процеси и загубата на суверенитет, от друга ги притискат местните и регионалните общности, които играят все по-самостоятелна роля. На нас, българите, това добро менгеме ни е спестено. А заедно с него и модерността.

Какво предстои

На въпроса какво все пак предстои в сферата на децентрализацията, къде е надеждата, моят отговор би бил – в дебата. В публичния дебат. За българската традиция, за модерния свят и субсидиарността в управлението, за правата на гражданите, за местните общности, за административната реформа. И дори за това, че България има свой география, свои естествени, сложили се исторически и културни граници, в рамките на които хората има право да планират живота си и да решават кое е добро за тях и кое не. Не друг, а новият президент на страната Росен Плевнелиев преди две години в качеството си на регионален министър призна, че липсва второ ниво на управление, което е принцип и признак за недемократичност в страната.

Да се надяваме, че някой ден дебатът вече е започнал от него.