Вие сте тук

Каталог

Административната реформа: мост през пропастта или път, който свършва на ръба?

Проф. Тодор Танев, ръководител на катедра „Политология” в СУ „Св. Климент Охридски
Списание „Градове
&Региони“, бр. 2

Държавническият опит от векове показва, че когато държавата е в криза се пристъпва първо към сериозна административна реформа. Нужна е надеждна държавна машина, за да се правят реформи в икономиката, финансите, образованието или сигурността.

През 1945 г. Германия е най-разрушената страна в историята без нито един работещ ресор и даже без държавност – безброй пъти по-зле от Гърция, България или Румъния в момента. Не друго, а административната реформа там се оказа главният стълб не само на възкресяването на държавата. Иначе нищо на света не би помогнало за възкресението. При това Германия става четвърта световна сила за рекордните 50 години. Автор на „чудото” е закоравял администратор – Конрад Аденауер, някогашният дългогодишен кмет на Кьолн.
Първата му работа е да преструктурира страната по федеративен принцип с равностойни и свободни провинции, да проведе денацификация на целия държавен апарат чрез лустрация, да проведе линия на европеизиране на администрацията и подчиняването й на „западните християнски ценности” и т. н. Едва на тази почва той въвежда уникалния немски модел на „социално пазарно стопанство”. Резултатите днес са известни. На фундамента на дълбока административна реформа се гради и японското чудо от 50-те години, южно- корейското чудо от 60-те години и т. н.

Нашата задача беше не да създаваме икономика от нулата, а да превърнем съществуващата планова в пазарна.

Това не става без адекватна държавно-административна база. Въпреки това, цяло десетилетие след 1989 в България протичаше едно от най-активните в Европа раздържавявания без паралелна административна реформа, която да въведе и укрепи нужния ред. Така раздържавяването се превърна в разграбване. Вярно е, че през 80-те и 90- те години в света се усещаше мощната повеля за либерализация на публичния сектор – дерегулиране, децентрализация, приватизация. Но докато по света това означаваше управляема децентрализация, в България, точно обратно, ставаше дума за неуправляема приватизация – икономическа либерализация без адекватна администрация. Безнадеждно остарялата заварена социалистическа бюрокрация бе готова да продължи да прокарва партийни политически интереси и в новите плуралистични времена.

Някои източноевропейски страни тръгнаха напред с административна реформа още в първата година на промените. Измежду тези държави може би най-тайнствен, но и най-сполучлив е примерът с административната реформа в Словения. Словенските реформи обхванаха ограничаването на административната тежест за бизнеса чрез аутсорсинг (предаване на частници) на значителен брой обществени услуги, което ги направи по-ефективни и освободи значителна енергия за държавата (в Нова Зеландия цялата публична администрация е предадена на частния пазарен сектор – например общини, които са частни предприятия за публични услуги). Наблегна се на максималното използване на публично-частните партньорства. Пристъпи се към регионализация на страната, която контролирано да намали тежестта и отговорностите на „центъра” и да разкрепости инициативата на регионите. Така от югославска социалистическа република Словения започна изграждането на независима държава с модерна административна инфраструктура и затова високи доходи и спокойствие.
В България архитектурата на държавното управление по отношение на развитието на публичния сектор не по- мръдна цяло десетилетие след промените. Съхрани се могъщият управленски потенциал на центъра (или върха) за сметка на периферията (или по-ни- ските равнища) с различни политически извинения.

В най-странно положение се оказва прочутото второ равнище на управлението в държавата – областното. То трябва да осъществява жизненоважната връзка във вертикала между „центъра” (преди всичко МС) и местното самоуправление, но въпреки това е оставено със съмнителен потенциал от възможности, за да не „подбива” властта на въпросния център, а защо не и местната власт. В България има двувластие, но не два центъра, а център и периферия – в общините полуявно има сериозен ресурс на трудно контроли- руема власт. Областният управител от второто равнище може и да се води представител на правителството и държавната власт, назначен от министър- председателя, за да провежда пряко политиката на кабинета в поверената му територия. Четох обаче някъде, че го сравняват с инструктор от ЦК на БКП – всички го възприемат за много важен фактор, който свежда указания, събира и предава информация, но от който почти нищо не зависи.
Проблемът е в това – дали не беше остро необходимо реформаторско усилие по укрепването на либерален ад-инистративен климат с насърчаването на публично-частни мрежи за формирането на публични политики. Това би предполагало запазването на държав- ното присъствие, достатъчно силно, за да гарантира успеха и да не се стигне до неуправляем хаос, който е в полза на малцина привилегировани членове на една наследена сива мрежа от друг тип, оплела цялата държавност.

Запъхтяна, закъснялата с едно десетилетие българската административна реформа най-после се появи изневиделица, сякаш да догони отдавна откъсналата се напред икономическа реформа (ако стихийните промени в собствеността са икономическа реформа). Този път обаче условията се оказаха коренно различни от предното десетилетие предвид наставащата световна икономическа криза. Наместо отдръпване сега се предполагаше намесата на държавата за укрепване на боледуващия пазар. Чудесен повод да се прекали с намесата обаче. Отприщи се инстинктът на упрвляващите за неограничено правителствено вмешателство във финансите и икономиката, подчинено на партийни интереси.
Административната реформа в България тръгна в обратна посока на административната реформа в други европейски страни. Така например точно в същото време през 2007 в Дания се окрупняват и овластяват регионите, за да може „центърът” да не се обезличава, но и за да се даде свобода на само- определение на компетенциите и отговорностите на регионите. В синхрон с Дания Нордическият съвет на министрите от всички страни на европейския Север предприе мащабно укрепване на регионите – прочутият „среден ешелон” на държавата в помощ на центъра, така пренебрегван у нас.

Подобна административна реформа под формата на административно диверсифициране на отговорностите и организационно окрупняване започна в Люксембург прочутият Жан-Клод Юнкер, който създаде мегаминистерства (например поста „министър на външни- те работи, външната търговия и европейската кооперация” или „министър на административната реформа, вътрешните работи и общественото обслужване”). Това ускори достигането на най- високия жизнен стандарт в Европа.

Няма еталони за добра администрация и шаблони за реформи. Скандинавската култура изисква едни правила, балканската – други. Но все пак трябва да има административна реформа, а не неин сурогат.

Новото правителство започна мандата си с разбиране за административната реформа, каквото битува във всекидневния живот. То реши да съкрати и реорганизира раздутата и неефективна държавна администрация чрез Плана 2009-2013 г. за значителни съкращения на чиновници, сливане и преименуване на ведомства. Съобразно разбиранията си на счетоводител и банков функционер назначеният за архитект на българската административна реформа – министърът на финансите Симеон Дянков (защо ли той измежду всички министри?) разчете ситуацията по един единствен начин, на който е способен. Той схвана (и продължава да схваща) административната реформа единствено като оптимизация. За никаква друга потребност от реформи в административната област не е ставало дума. Това гледище не среща никакъв коментар от страна на останалите управляващи. Явно, те също мислят така.

Дянков обещава да „оптимизира” сериозно държавния апарат – преди всичко като го свие с 15%. Това безспорно ще облекчи бюджета. Но само за известно време. Ако искаме трайни и мащабни резултати, реформата би трябвало да е много по-различна от рязане на щатни бройки и икономии от заплати и отпуски.

Ограничената до рамките на оптимизация реформа е скопена, което запазва непокътнато решаващото властно влияние на „центъра” над администрацията, регионите и хората.

Създаденият Съвет за административна реформа под председателството на вицепремиера Дянков, в който влизат само правителствени представители – 4 министри, 10 заместник-министри и 4 главни секретари – открито ограничава реформата до оптимизация. В своя Отчет на плана за оптимизация на държавната администрация 2010-2011 въпросният Съвет отчита министерство по министерство как са изпълнени планираните 572 мерки за оптимизация – съкратени щатни бройки, продадени имоти, сливане на служби и пр. Вероятно това са полезни мерки. Проблемът е, че те изобщо не са стратегически в исторически момент, който предполага да са тъкмо такива.

Дали административната реформа, която би могла да е спасителна за страната, трябва да изглежда като икономисване или нещо повече? Не може ли с една реформа на държавата днес да се посадят семената на нейното добро функциониране в бъдеще, а не само да се употреби тя като аналгин срещу главоболието от кризата?

Каква административна реформа е нужна на България?

Безпрецедентното предизвикателство е отмирането на националната държава, т.е. глобализацията. Националните правителства, носещи боята на конкретна партия повече не трябва да се опитват да бъдат върховната инстанция на власт във всяка област. Навсякъде в цивилизацията на мястото на линейното управление по министерства за всеки ресор идва мрежовото общество на публичните политики. В мрежите наред с държавните институции участват граждански сдружения и частни организации, заинтересовани от решаването на даден проблем.

Модерното управление затова е пространство на наднационални политики и публично-частни партньорства, а не на партии и министерства. Освен гражданите и бизнесът, от това печелят и партиите, защото се изтеглят на рубеж, който могат да защитят. Днес те участват само с онова, с което са ценни, а именно координацията и контрола.
Всичко това се нарича „добро управление”, чийто модел предполага система от дейности на държавата, частните и гражданските институции за кооперативно формулиране и устойчиво осъществяване на обществения интерес. Реформата трябва да спомогне за подмяната на линейното общество с мрежово.

Ако българската административна реформа трябва да отговори на тези обективни тенденции, тогава тя трябва да отиде твърде много по-нататък от простата и безлична икономия. Съкращенията могат да се окажат някъде дори вредни, ако продължат да се правят без стратегия. А тази стратегия може да цели едно – тържеството на принципите на доброто управление. Критикуват все администрацията – но всъщност недоволството е от политиката, защото не провежда адекватна реформа. Такава реформа, доколкото показват успешните примери, трябва да създава и укрепва не само мрежите, а и средния ешелон на държавното управление – регионите, за да се запази разумна степен на държавност сред спонтанно възникващите мрежи.

С едно изречение: съвременната административна реформа в България трябва да запази държавността в разум- ни рамки и да ограничи максимално политическото влияние върху администрацията, да установява ефективна департизация. А това означава реформата да осигурява трайно и реално участие на частния и гражданския сектор във вземането на решение за политиките в отделните сектори.