Вие сте тук

Каталог

Децентрализацията – болната тема на прехода в България, Списание „Градове и Региони“, бр.1

Доц. д-р Милена Стефанова
Преподавател по местно самоуправление в СУ „Св. Климент Охридски”,
катедра „Публична администрация”; Секретар на АБГР

 

Макар повече от 20 години да говорим за децентрализация на държавното управление, конкретните резултати днес са почти идентични с тези от началото на процеса на демократизация. Местното самоуправление е все така декларативно и силно ограничено от политическата воля на централната власт. България е централизирана държава. Все повече се увеличава пропастта между многото на брой малки, бедни и зависими общини и малкото на брой по-богати и с възможности за развитие, но претоварени с обем на работа големи общини. И в единия, и в другия случай страда качеството на местната демокрация, ефективността на предоставяните публични услуги е ниска, все повече хора, живеещи в изоставащи райони и общини са застрашени от ограничаване на достъпа им до качествени публични услуги. Децентрализацията е процес на прехвърляне на правомощия и отговорности към по-ниските нива в системата на управление и едновременно с това осигуряване на източници на собствени средства за поемане на разходите по изпълнението им. Разграничават се следните видове децентрализация:

Политическа – свеждане на властовите центрове за вземане на политически решения на по-ниските

нива в системата на управление;

Структурна – прехвърляне на отговорности към самоуправляващи се общности;

Административна/управленска – предоставяне на публични услуги от нива в системата на управление, които са възможно най-близо до гражданите;

Финансова - предоставяне на контрола върху достатъчно източници на финансиране, съобразен с

обема от компетенции на съответните властови центрове, стоящи възможно най-близо до гражданите.

Обикновено всички видове децентрализация се случват почти едновременно. Основната цел е да се създадат реални възможности политиката да се прави от хората, за хората и чрез хората. Колкото повече властови ресурси се разпределят на нивата, възможно най-близо до хората, толкова по-напреднала е демокрацията.

Децентрализацията не е самоцел. Тя е средство за развитие на демокрацията. Най-работещият механизъм за постигане на естествено възможната и задоволяваща изискването за демократичност, ефективност и ефикасност децентрализация, съобразена с националните особености в даден исторически момент, е принципът на субсидиарността. Съгласно него, всяка отговорност се поема от нивото в системата на властта, на което могат да се мобилизират достатъчно собствени ресурси за ефективно и ефикасно предоставяне на услугата и решаване на проблема. Постиженията в сферата на децентрализацията в България от началото на прехода до сега:

- в политически аспект безспорно е признаването на правата на гражданите за самоуправление на общинско ниво. За съжаление 20 г. по-късно реалното упражняване на това право е застрашено, тъй като практики на пряка демокрация са изключителна рядкост, свободният изборен процес на много места е опорочен и се характеризира с доминиране на корпоративен, контролиран и купен вот;

- в административен/управленскиаспект - разделянето на дейностите на общините на местни и делегирани от държавата е половинчато. Защото централната власт едностранно определя коя дейност към кой вид спада. Централната власт също така едностранно определя стандарти за издръжка по отделните дейности. Механизмите за партньорство между централната власт и Националното сдружение на общините в Република България (НСОРБ) са неефективни.

- във финансов аспект – предоставянето на ограничени права на общинските съвети да определят размер на местни данъци и такси в рамките на закона.

Грешките на прехода: Несъответствие между обем на компетенции и собствени средства за покриване на разходите – вследствие на това преобладаващата част от българските общини разчитат на държавна субсидия за покриване на тези разходи, докато основен принцип в ЕС е по-голямата част от разходите на общините да се покриват от собствени приходи, и то от данъци. Размерът на субсидията се определя ежегодно със Закона за бюджета на РБ, при това без достатъчно прозрачна процедура на договаряне с представителите на местните власти. Резултат: българските общини не могат достатъчно дългосрочно да предвиждат своите разходи, т.е. не могат да планират дейностите си реално. Това силно затруднява и участието им в оперативните програми по европейските фондове. Общините чрез НСОРБ предприеха политика на настояване за мащабна децентрализация на отговорности и услуги, което е самоубийствено за малките общини. Дори да предположим, че процесът по прехвърляне на отговорности ще е свързан ръка за ръка с процеса на предоставяне на права за контрол върху собствени източници на средства, по-малките общини ще бъдат винаги зависими от изравнителни механизми

като субсидията, а докато тя се определя едностранно от централната власт или при псевдопартньорство с НСОРБ, на практика малките общини ще бъдат зависими от централната власт. Те са мнозинството от българските общини, но на тяхната територия живее малцинството от българското население.

Пропуските на прехода: Принципът на субсидиарността не е законово гарантиран. В ЗМСМА няма дефиниция на

проблем от местно значение. Това осигурява широкото приложение на регулации и намеса от страна на централната власт. Разбираемо, че има политическа съпротива срещу това, защото то означава да се намали ролята на държавата в публичния сектор и да се институционализира регионално самоуправление. Само при наличие на три нива в системата на управление, като второто – регионалното е с признати права на гражданите за самоуправление, може да бъде реално въведен принципът на субсидиарността и да се балансира системата на управление. През 2006 г. бе приета първата Стратегия за децентрализация. През 2010 г. тя бе актуализирана и бе приета програма за изпълнението й. Въпросите за подготовка на второ ниво на самоуправление, т.нар „регионално самоуправление» обаче са системно пренебрегвани. Липсва политическа воля и съгласие, но рано или късно това ще стане. Налице са всички обстоятелства, произтичащи от ефективното ни членство в ЕС правителството да започне работа по изграждане на второто ниво с цел повишаване ефективността на публичните разходи и подобряване качеството на публичните услуги за населението.

В противовес на мисленето за второто ниво като за механизъм за повишаване на ефективността на публичните

разходи, Стратегията и Програмата залагат на развитие на кметствата, като се залагат мерки за засилване на тяхната роля. Това е колкото непремислено, толкова и неефективно поради следните причини:

- Статут на кметство в момента имат населени места с население над 350 души. В България няма традиция и практика да се въвеждат асиметрични модели на местно самоуправление, т.е. всички общини и съответно всички кметства имат еднакъв статут и равни права и задължения. Броят на населените места с население над 350 души е 2030, от които 264 общински центъра. Кметствата с население между 350 и 500 души са 478. Най-малкото, което може да се очаква е, че в тези кметства няма как да се изгради административен капацитет и не е възможно да се осигурят качествени публични услуги, без да се повишат неоправдано разходите.

- Ако отчитаме, че има недостиг на публични услуги в кметствата, то този дефицит няма да се преодолее като им се дадат повече правомощия и ресурси, а като се поставят по-стриктни правни норми, които да регулират взаимоотношенията между кметовете на кметства от една страна, и общинските съвети и кметовете на общини от друга. И сега има достатъчно възможности в правната уредба, както в ЗМСМА, така и в ЗОБ, които да гарантират справедливото разпределяне на ресурси на територията на общината. Само че тези норми се спазват твърде рядко (в около 10% от общините), което не означава, че нормите не са достатъчни, а че трябва да се осигури механизъм те да се прилагат.

- Засилването на самостоятелността на кметствата, дори и при завишаване на броя на населението в населени места, които да имат статут на кметство ще доведе до неоправдано разпиляване на ресурси, както и до излишно създаване на предпоставки за конфликти на нивото на общините.

България има нужда от ефективна децентрализация на държавното управление. Изходът е в

създаването на регионално ниво на самоуправление. Колкото по-бързо политиците постигнат съгласие по този въпрос, толкова по-бързо ще постигнем поставените цели – „предоставяне на по-ефективни и ефикасни обществени услуги, съответстващи на потребностите и възможностите на гражданите”.